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Revision des Fernmeldegesetzes – Relevante Änderungen für das digitale Zeitalter

Das revidierte Fernmeldegesetz ist seit dem 1. Januar 2021 in Kraft. Die Revision soll der immer digitalisierteren Gesellschaft Rechnung tragen. Sie stärkt insbesondere Konsumentenanliegen (unlautere Werbung, internationales Roaming, offenes Internet und Kinder- und Jugendschutz) und baut unnötige administrative Hürden ab (Aufhebung von Meldepflicht für FDA und genereller Konzessionspflicht).

Ausgangslage

Das Fernmeldegesetz (FMG) stammt aus dem Jahr 1997 und wurde eine Dekade danach ein erstes Mal teilrevidiert. Der Telekommunikationsmarkt hat sich in den vergangenen Jahren – hauptsächlich getrieben durch technische Innovationen – erneut äusserst rasant weiterentwickelt. Traditionelle Fernmeldedienste werden durch Internetdienste wie Videotelefonie, Messenger und Chats abgelöst. Immer mehr Daten müssen immer schneller übertragen werden und neue Schutzbedürfnisse wurden offenkundig.

Basierend auf dem Entwurf und der Botschaft des Bundesrates aus dem Jahr 2017 verabschiedete das Parlament in seiner Schlussabstimmung vom 22. März 2019 folglich die auf den 1. Januar 2021 in Kraft getretene Revision des FMG. Das revidierte FMG trägt dabei dem gesellschaftlichen Wandel unserer immer stärker digitalisierten Gesellschaft Rechnung. Gestärkt werden insbesondere Konsumentenanliegen. Ausserdem wurden wo möglich und sinnvoll administrative Erfordernisse vereinfacht.

Die wesentlichen Punkte der Revision sind die Folgenden:

Verstärkter Konsumentenschutz

Die Stärkung des Konsumentenschutzes war ein zentrales Revisionsanliegen. Nutzende von Fernmeldediensten sollen aus einer breiten Angebotspalette in freier Willensbildung und ohne unerwünschte Nebeneffekte das für sie jeweils beste Angebot aussuchen können. Vor dem Hintergrund dieses Anliegens wurden Fernmeldedienstanbieterinnen (FDA) namentlich mittels Hinzufügen neuer Tatbestände im Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) neue Pflichten auferlegt.

Die folgenden Revisionspunkte sind besonders hervorzuheben:

Verschärfte Regelung für Werbeanrufe (Art. 3 Abs. 1 lit. u UWG)

Es war bereits unter der alten Rechtslage verboten, Werbeanrufe unter Missachtung eines Sterneintrags im Telefonbuch zu tätigen. Zulässig hingegen sind Werbeanrufe trotz Vermerk im Telefonverzeichnis, wenn eine Geschäftsbeziehung zwischen Anruferin und Angerufenem besteht. Letzteres hält die revidierte UWG-Bestimmung neu explizit fest, auch wenn sie offenlässt, wann von einer solchen Geschäftsbeziehung auszugehen ist. Die behördliche bzw. gerichtliche Praxis wird diesem unbestimmten Begriff noch Kontur verleihen müssen.

Darüber hinaus stellt das revidierte UWG für Werbeanrufe Kundinnen ohne Verzeichniseintrag neu denjenigen mit Verzeichniseintrag und Vermerk gleich. Für Personen ohne Eintrag im Telefonbuch bzw. -verzeichnis wird der entsprechende Sterneintrag (Vermerk bzw. Opt-out-Eintrag) folglich fingiert. Diese Verschärfung dient dem Schutz der Privatsphäre insbesondere von Mobilfunkkunden. Deren Nummern sind kaum eingetragen und können damit nicht mit einem Sterneintrag versehen werden.

Pflicht zur Anzeige einer zulässigen Rufnummer bei Werbeanrufen (Art. 3 Abs. 1 lit. v UWG)

Werbetreibende sind neu verpflichtet, bei Werbeanrufen Rufnummern zu benutzen und auch anzuzeigen, die im Telefonverzeichnis eingetragen sind und zu deren Nutzung sie berechtigt sind.

Mit dieser Bestimmung soll einerseits unerwünschtes Telemarketing und andererseits das sogenannte Spoofing eingeschränkt werden. Unter Letzterem ist die Verschleierung der Identität durch einen Werbetreibenden zu verstehen, was insbesondere bei Internet- bzw. Voice-over-Internet-Protocol-Anrufen (VoIP) relativ einfach möglich wurde.

Nutzungsverbot von aus unlauteren Werbeanrufen erhaltenen Informationen (Art. 3 Abs. 1 lit. w UWG)

Neu unlauter und strafrechtlich relevant handelt, wer sich auf Informationen stützt, die mittels unlauterer Werbeanrufe gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. u und v UWG erlangt wurden.

Diese Bestimmung dient der verstärkten Prävention und Verhinderung unlauterer Werbeanrufe an sich. Dürfen derart erlangte Informationen nicht mehr rechtmässig genutzt werden, dürften unlautere Werbeanrufe im Kern erstickt werden. Diese Regelung zielt denn insbesondere auch auf unlautere Werbeanrufe aus dem Ausland ab, die nur schwer identifiziert und verfolgt werden können.

Pflicht zur Bekämpfung von Spam umfasst ab dem 1. Juli 2021 auch unlautere Werbeanrufe (Art. 45a FMG)

Bereits unter der alten Rechtslage waren FDA zur Bekämpfung von unlauterer E-Mail-Massenwerbung bzw. Spam verpflichtet. Ab dem 1. Juli 2021 gilt diese Pflicht ausserdem für unlautere Werbeanrufe im Sinne des UWG, soweit es der Stand der Technik zulässt (vgl. auch Art. 82 f. der revidierten Verordnung über die Fernmeldedienste; FDV). Kunden sollen künftig die Angaben über die Anrufenden bei den FDA in Erfahrung bringen können und sind vor dem Erhalt unlauterer Werbung zu schützen. Die FDA sind dabei verpflichtet, zu diesem Zwecke geeignete Mittel zur Verfügung zu stellen und zu betreiben, die von den Kundinnen jederzeit kostenlos deaktiviert und reaktiviert werden können.

Widerruf oder Sperrung von Domain-Namen und Telefonnummern (Art. 26a UWG)

Gemäss dieser neuen Bestimmung können zuständige Staatsanwaltschaften und Gerichte bei strafbaren Handlungen nach Art. 23 i.V.m. Art. 3 UWG oder nach Art. 24 UWG (Verletzung der Pflicht zur Preisbekanntgabe an Konsumenten inklusive der Verordnung über die Bekanntgabe von Preisen [PBV]) zur Verhinderung neuer Widerhandlungen Domain-Namen oder Telefonnummern sperren, und zwar ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit einer bestimmten Person. Bis zum Abschluss des Strafverfahrens kann auch die vorläufige Sperrung angeordnet werden.

Erweiterte Transparenz- und Informationspflichten von FDA (Art. 12a Abs. 2 FMG)

FDA müssen neu die Öffentlichkeit über die Qualität der von ihnen angebotenen Fernmeldedienste informieren. Kunden soll damit ermöglicht werden, ausreichende Informationen über die Qualität der Dienste, insbesondere über die Qualität des Internetzuganges, erhalten zu können, um die für sie besten Fernmeldedienste auszuwählen. Die Einzelheiten sind auf Verordnungsstufe festlegt (vgl. Art. 10e FDV).

Offenes Internet – Netzneutralität mit Ausnahmen (Art. 12e FMG)

Ein offenes Internet war ein weiteres zentrales Anliegen im Rahmen der FMG-Revision. Anbieterinnen von Internetzugängen müssen Informationen übertragen, ohne dabei zwischen Sendern, Empfängern, Inhalten, Diensten, Diensteklassen, Protokollen, Anwendungen, Programmen oder Endgeräten technisch oder wirtschaftlich zu unterscheiden.

Eine unterschiedliche Übertragung ist nur ausnahmsweise möglich, namentlich, wenn dies erforderlich ist, um:

  • eine gesetzliche Vorschrift oder ein Gerichtsurteil zu befolgen;
  • die Integrität oder Sicherheit des Netzes oder der darüber erbrachten Dienste oder der angeschlossenen Endgeräte zu gewährleisten;
  • einer ausdrücklichen Aufforderung von Kunden nachzukommen; oder
  • vorübergehende und aussergewöhnliche Netzüberlastungen zu bekämpfen, wobei gleiche Arten von Datenverkehr gleich zu behandeln sind.

Ausserdem ist es möglich, bei Spezialdiensten Angebote flexibel zu gestalten, um die Qualitätsanforderungen der Kunden zu erfüllen und solange dies die Qualität der Internetverbindung nicht verschlechtert. Dabei handelt es sich um zusätzlich zum Internetanschluss angebotene Dienste, die über dasselbe Netz übertragen werden – etwa internetbasierte Telefonie- (VoIP) oder Fernsehdienste (IPTV).

Wesentliches Element der grundsätzlichen Netzneutralitätspflicht ist überdies, dass entsprechende Anbieterinnen ihre Kunden und die Öffentlichkeit darüber informieren müssen, wenn sie Informationen bei der Übertragung technisch oder wirtschaftlich unterschiedlich behandeln.

Wettbewerbsförderung und Vermeidung unverhältnismässig hoher Endkundentarife beim internationalen Roaming (Art. 12abis FMG)

Im Bereich des internationalen Roaming kann der Bundesrat Regelungen zur Vermeidung unverhältnismässig hoher Endkundentarife erlassen und Massnahmen zur Förderung des Wettbewerbs treffen, insbesondere etwa mittels Vorschriften über die Abrechnungsmodalitäten und das Festsetzen von Preisobergrenzen. Einzelheiten dazu sind auf Verordnungsstufe bereits festlegt (vgl. Art. 10a ff. FDV, die am 1. Juli 2021 in Kraft treten werden).

Erlasskompetenz für Kinder- und Jugendschutzvorschriften (Art. 46a FMG)

Der Bundesrat ist ermächtigt, Vorschriften zum Schutz von Kindern und Jugendlichen vor den Gefahren, die sich aus der Nutzung der Fernmeldedienste ergeben, zu erlassen. Insbesondere kann er FDA hinsichtlich Internetzugänge dazu verpflichten, Kunden über die Möglichkeiten im Bereich des Kinder- und Jugendschutzes zu beraten bzw. informieren. Eine entsprechende Regelung ist auf Verordnungsebene eingeführt. Dabei sollen FDA ihre Kunden individuell bei der Anwendung konkreter Schutzmöglichkeiten unterstützen (Art. 89a FDV).

Löschung und Unterdrückung von Informationen mit illegalem pornografischem Inhalt (Art. 46a Abs. 3 FMG)

Das FMG schreibt den FDA neu vor, Informationen mit illegalem pornografischem Inhalt, auf die sie das Bundesamt für Polizei (fedpol) hinweist, zu unterdrücken bzw. zu sperren. Daneben müssen FDA dem fedpol Verdachtsfälle über strafbare pornografische Inhalte melden, auf die sie zufälligerweise gestossen sind oder auf die sie von Dritten schriftlich hingewiesen wurden. Aus dieser Regelung folgt, dass keine Pflicht zu einer systematischen Überwachung der Inhalte besteht.

Abschaffung der allgemeinen Meldepflicht

Die allgemeine Meldepflicht für sämtliche FDA wurde mit der Revision abgeschafft. Namentlich unterliegen damit die zahlreich entstandenen Anbieter von Over-the-Top-Diensten (OTT-Diensten) wie Messenger-, VoIP- oder IPTV-Dienste (zu denken ist hierbei zum Beispiel an Threema, Skype oder Zattoo) grundsätzlich keiner Meldepflicht. Registriert werden müssen jedoch noch FDA, die bestimmte Adressierungselemente oder konzessionspflichtige Funkfrequenzen nutzen (Art. 4 Abs. 1 FMG). Diese neue Regelung ist verständlicher und vereinfacht die (administrative) Umsetzung des FMG.

Möglichkeit zur Regelung von Mehrwertdiensten (Art. 12b lit. d FMG)

Um Missbräuche zu verhindern, ist der Bundesrat aufgrund des revidierten FMG dazu ermächtigt, Mehrwertdienste eingehender zu regeln, namentlich etwa durch Festlegung von Preisobergrenzen oder dem Erlass von Vorschriften über die Erkennbarkeit von Mehrwertdiensten. Unter Einhaltung internationaler Verpflichtungen kann er ausserdem eine Sitz- bzw. Niederlassungspflicht in der Schweiz vorschreiben. Mit der revidierten FDV hat der Bundesrat entsprechende Vorschriften erlassen (vgl. etwa Art. 37, 39a oder 39b FDV, wobei teilweise noch Übergangsfristen laufen).

Bekämpfung von unbefugten Manipulationen von Fernmeldeanlagen (Art. 48a FMG)

Das revidierte FMG verpflichtet FDA neu, sog. Cyber-Attacken zu bekämpfen. Hierfür bzw. zum Schutz der Anlagen sind FDA berechtigt, Verbindungen umzuleiten oder zu verhindern oder Informationen zu unterdrücken. Der Bundesrat ist zudem ermächtigt, zum Schutz der Sicherheit von Informationen und von Fernmeldeinfrastrukturen und -diensten weitere Regelungen zu erlassen, insbesondere etwa hinsichtlich Verfügbarkeit und Betrieb von Anlagen oder der Sicherstellung von redundanten Infrastrukturen und der Meldung von Störungen.

Keine technologieneutrale Regulierung des Netzzugangs

Der Revisionsentwurf des Bundesrates sah im Bereich der Teilnehmeranschlüsse noch vor, dass die geltende Netzzugangsregulierung technologieneutral hätte ausgestaltet werden können. Damit hätte der Netzzugang (Regulierung der sog. „letzten Meile“) insbesondere auf Glasfaserleitungen marktbeherrschender Anbieterinnen ausgedehnt werden können. Dieses Bestreben zur Förderung des wirksamen Wettbewerbs wurde in den parlamentarischen Beratungen letztlich aber verworfen. Die Beschränkung der Netzzugangsregulierung auf die Kupferleitungen allein bleibt damit auch unter dem revidiertem FMG bestehen.

Die Kosten und die Gewährung des Zugangs zu den Teilnehmeranschlüssen steht aber unter Beobachtung. Der Bundesrat muss der Bundesversammlung alle drei Jahre Bericht erstatten und kann Anträge zur Förderung des wirksamen Wettbewerbs stellen. Zudem beobachtet auch die Schweizer Wettbewerbskommission (WEKO) die Entwicklungen im Schweizer Glasfasernetz basierend auf den Bestimmungen des Schweizer Kartellgesetzes. Ende 2020 hat sie eine Untersuchung gegen die Swisscom eröffnet. Gemäss Pressemitteilung der WEKO besteht die Gefahr, dass Swisscom beim Bau des Glasfasernetzes Konkurrenten vom Markt ausschliesst.

Ausblick

Das am 1. Januar 2021 in Kraft getretene FMG bringt wichtige Neuerungen im Bereich der Telekom-Regulierung und trägt der ausserordentlichen, von der Digitalisierung geprägten Entwicklung des Fernmeldemarktes der letzten Jahre Rechnung. Die weiterhin rasant fortschreitende technologische Entwicklung wird aller Voraussicht nach zu weiterem Regulierungs- bzw. Revisionsbedarf führen. Gerne halten wir Sie über die entsprechenden Entwicklungen der Telekom- und Medienmärkte auf dem Laufenden.

Weitere Informationen:

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